Artikel 21

De overheid moet Nederland en de Nederlanders tegen rampen beschermen. Ook moet ze het leefmilieu verbeteren.

 

TEKST GRONDWET

000000

De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

 

ALGEMENE TOELICHTING

Club van Rome
Toen art. 21 Gw in 1983 in de nieuwe Grondwet kwam, was het milieu in de tien jaar sinds Grenzen aan de groei van de Club van Rome uit 1972 een belangrijk politiek item geworden. Art. 21 Gw is geformuleerd als een typisch sociaal grondrecht. Het geeft echter op geen enkele manier aan hoe de overheid haar zorg voor het milieu zou moeten effectueren. Dat maakt dat art. 21 Gw tot nu toe nauwelijks een rol in de milieuwetgeving speelde. Bovendien worden de belangrijkste milieumaatregelen op Europees niveau genomen.

Juridische mogelijkheden?
Thijs Drupsteen schreef in 1997 in het Nederlands Juristen Blad (pag. 1596) met enige vertedering  over onze sociale grondrechten:
We hebben in Nederland een aardige Grondwet, misschien wel de aardigste ter wereld. Echt nodig is hij, geloof ik, niet. Afgezien van de staatsrechtgeleerden weet vrijwel niemand wat er in staat. Belangrijke onderdelen van ons constitutioneel bestel - zoals het parlementaire stelsel - zijn niet grondwettelijk geregeld; daar staat tegenover dat sommige wel in de Grondwet geregelde onderdelen nauwelijks enige normatieve betekenis hebben, zoals de bepalingen over de sociale grondrechten. Dat geeft allemaal niet, daarin zit nu juist de charme van onze Grondwet.

In het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht (16e druk) tonen de auteurs zich ronduit negatief over de juridische mogelijkheden van artikel 21 (pag. 468):
De enkele keer dat een beroep op art. 21 Gw wordt gedaan in milieuzaken, wordt dit gecombineerd met art. 8 EVRM of art. 1 Eerste protocol EVRM. Tot dusver met weinig succes.

 

GESCHIEDENIS

Art. 21 Gw is net als de meeste andere sociale grondrechten betrekkelijk nieuw in de Grondwet. Het stond er in 1983 voor het eerst in.
We moeten terug in de tijd tot 1798 om iets in de geest in dit grondrecht te ontdekken. Artikel 54 van de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk luidde als volgt:

000000

De Maatschappij beveelt, ingelijks, de meeste bevordering van den Landbouw, en deszelfs bloeij, bijzonderlijk ten aanzien der nog ledige en woeste gronden, door de gantsche Republiek.

 

In alle volgende versies van de Grondwet ontbreekt tot 1983 elke opmerking over het 'milieu'.

De grondwetswijziging van 1983 kende een zeer lange voorbereidingstijd. Op 26 augustus 1967 werd de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet ingesteld, ofwel de Commissie Cals-Donner. De commissie stelde voor verschillende 'sociale zaken' in één grondwetsartikel te regelen. Het moest art. 82 Gw in Hoofdstuk VI Sociale grondrechten worden:

000000

De overheid draagt zorg voor de leefbaarheid van het land en treft maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Zij schept voorwaarden voor vrijetijdsbesteding en culturele ontplooiing.

 

De regering besloot het artikel naar voren te halen en het onder te brengen in het eerste hoofdstuk van de Grondwet. Ook splitste men de tekst van de commissie in art. 21 en art. 22 Gw.

 

ACTUEEL

OVERZICHT INTERNATIONALE KLIMAATAFSPRAKEN

Sinds de jaren negentig staat klimaatverandering op de agenda van de Verenigde Naties. Vanaf 1995 organiseert de United Nations Framework Convention on Climate Change bijna jaarlijks internationale klimaatconferenties. De bijeenkomst eind 2023 in Dubai was de 28ste conferentie. Hieronder vindt u een overzicht van de belangrijkste resultaten:

• 1992   Rio de Janeiro
  Eerste VN Klimaatverdrag door bijna alle landen ondertekend met de nadruk op afspraken om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen
• 1997   Kyoto
  Kyoto Protocol waarin de industrielanden afspreken om in 2012 minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990
• 2015   Parijs
  Akkoord van Parijs om de broeikasgassen verder terug te dringen en de opwarming van de aarde in deze eeuw te beperken tot maximaal 1,5 graad
• 2021   Glasgow    
  Klimaatpact om het steenkoolgebruik te geleidelijk verminderen en afspraken om de ontbossing tegen 2030 te stoppen, de methaanuitstoot te verminderen en de verkoop van verbrandingsmotoren in 2040 wereldwijd te beëindigen
• 2022   Sharm-el-Sheikh
  Oprichting van een compensatiefonds om arme landen in staat te stellen de gevolgen van klimaatgerelateerde rampen op te vangen
• 2023   Dubai
  Voor het eerst in dertig jaar afspraak over beëindigen gebruik fossiele brandstoffen: de wereld moet 'op een rechtvaardige, ordelijke en billijke manier afstand nemen van fossiele brandstoffen in energiesystemen', afname tot netto nul in 2050

 

STIKSTOFCRISIS ZORGT VOOR MAATSCHAPPELIJKE ONRUST

In mei 2019 verklaarde de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof ongeldig en daarmee werd het kabinet gedwongen om zijn huiswerk over te doen. Het was het begin van de stikstofcrisis die in de maanden en jaren die volgden in Nederland voor grote maatschappelijke onrust zorgde.

Wet Stikstofreductie en natuurverbetering
Eind oktober 2020 kwam de regering met het voorstel voor de Wet Stikstofreductie en natuurverbetering ingediend. De nieuwe wet bevatte een streefwaarde voor de reductie, een programma om de doelstellingen te realiseren en een systematiek om de voortgang periodiek te monitoren en eventueel bij te sturen.
De wet is op 1 juli 2021 in werking getreden.

• Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Advies Niet alles kan overal
In juni vroeg de minister van Landbouw heeft het Adviescollege Stikstofproblematiek onder voorzitterschap van Johan Remkes in juni 2022 een advies gepubliceerd over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek.
In het in het advies Niet alles kan overal benoemde het Adviescollege van Remkes vier factoren die succesvolle aanpak van de stikstofproblematiek belemmeren:

• Nederland maakt geen echte beleidskeuzes voor de lange termijn om de stikstofproblematiek aan te pakken.
• Nederland is er niet in geslaagd een integrale benadering van de stikstofproblematiek te ontwikkelen.
• Nederland heeft moeite om na het afschaffen van de PAS-aanpak een adequate nieuwe systematiek te ontwikkelen.
• Nederland heeft in de afgelopen decennia moeite gehad met het waarmaken van natuurambities en de borging van het natuurbelang.

Het kabinet zegde onder andere toe de stikstofdoelstelling wettelijk vast te leggen in een resultaatverplichting.

• Advies Niet alles kan overal van het Adviescollege Stikstofproblematiek
• Reactie kabinet op advies

Advies Wat wel kan
Vanaf oktober 2019 volgden de boerendemonstraties tegen het stikstofbeleid van de kabinetten-Rutte III en Rutte IV elkaar in snel tempo op. In een poging om uit de impasse te komen werd Johan Remkes in juli 2022 gevraagd om het gesprek tussen het kabinet en de agrarische sector weer op gang te krijgen.
De gesprekken leidden in oktober 2022 tot een advies van Remkes onder de titel Wat wel kan – Uit de impasse en een aanzet voor perspectief'. Centraal in zijn advies stonden drie lijnen:

• Op korte termijn moet Nederland van het slot af. Dit kan door binnen één jaar de emissies van 500 tot 600 piekbelasters bij Natura 2000-gebieden te beëindigen.
• Op de langere termijn moet de overheid een visie ontwikkelen met perspectief voor de agrarische sector en een passende transitie van het landelijk gebied. De huidige deadline van 50 procent stikstofreductie in het jaar 2030 blijft staan.
• De derde lijn is het organiseren van een gebiedsgerichte transitie. De provincies en de sectoren maken samen keuzes: doorontwikkelen, omschakelen of stoppen

Op 14 oktober liet het kabinet weten de denklijnen en aanbevelingen uit het advies van Johan Remkes over te nemen.

• Advies Wat wel kan – Uit de impasse en een aanzet voor perspectief
• Reactie kabinet op advies

 

RECHTSBESCHERMING BURGERS IN OMGEVINGSWET

Reeds in 2016 zijn Tweede en  Eerste Kamer al akkoord gegaan met de nieuwe Omgevingswet die maar liefst 26 wetten op het gebied van bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur moet vervangen. De invoering is inmiddels enkele malen uitgesteld, met name omdat deze enorme operatie  is vertraagd door geldverslindende ICT-problemen. Zoals het er nu naar uitziet, zal de wet op 1 juli 2023 van kracht worden.

Verschillende staatsrechtdeskundigen hebben in de loop van de tijd gewezen op de gevaren die de Omgevingswet oplevert voor de rechtsbescherming van de burgers. Zo zorgt de nieuwe wet ervoor dat om de procedures te vereenvoudigen de mogelijkheid om in beroep bij de rechter verdwijnt. Wie bewaar maakt tegen een omgevingsvergunning, moet voortaan binnen zes weken meteen naar de Raad van State.

Ook de Raad van State wordt in de nieuwe wet flink onder druk gezet, vindt advocaat Rob Wertheim. Hij zei erover in Trouw van 26.01.2021:
De Omgevingswet zal de Raad van State waarschijnlijk nog vaker dwingen binnen zes maanden uitspraak te doen, bijvoorbeeld wanneer de overheid het etiket 'publiek belang' op een project plakt. Rechtszaken over snelwegen krijgen bij de rechter straks dus voorrang boven gedingen over toeslagen. Er is in de toeslagenaffaire nu veel te doen om de rol van de Raad van State, maar moet de wetgever niet vooral naar zichzelf kijken als hij de rol van de rechter uitkleedt?

Met de Toeslagenaffaire in het achterhoofd pleit Wertheim pleit voor verder uitstel:
Uitstel geeft een uitgelezen kans om nog eens na te denken over de vraag of wij een land willen waar opslagloodsen, datacenters, wegen en luchthavens zonder draagvlak de schaarse ruimte opsouperen en individuele belangen in de verdrukking komen.

 

RECHTEN VAN DE NATUUR IN GRONDWET ECUADOR

Sinds een aantal jaren heeft Ecuador een bijzondere grondwet. De burgers van het land hebben dankzij de grondwet de mogelijkheid om namens de natuur naar de rechter stappen.

Het blijkt een effectieve methode om milieuschade te bestrijden, omdat burgers veel eerder kunnen ingrijpen bij milieuschade. In Nederland is zo’n ingrijpen alleen mogelijk als er fundamentele mensenrechten in het geding zijn.

In 2008 kreeg Ecuador een nieuwe grondwet die was gebaseerd op een leven in harmonie met de natuur. Het principe was ontleend aan de ideeën van de oorspronkelijke bevolking van het land. De grondwet zegt letterlijk dat de cycli van de natuur moeten worden gerespecteerd en dat de natuur recht heeft op herstel.

 

BESCHERMING DIEREN NIET IN GRONDWET

In 2006 stelde GroenLinks voor om art. 21 Gw zo te wijzigen dat de bescherming van dieren er als taak voor de overheid aan wordt toegevoegd. Volgens de indieners ontbrak in de Grondwet een minimale norm voor de omgang met dieren. Ze lichtten het als volgt toe:
Dieren zijn niet zomaar objecten als alle andere objecten, maar ze behoeven speciale zorg van de overheid. (...) Als je het welzijn van het dier in de Grondwet verankert, zijn dieren minder overgeleverd aan de politieke waan van de dag.

De nieuwe tekst van art. 21 Gw zou volgens GroenLinks als volgt moeten luiden:
De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land, de bescherming van dieren en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

De Raad van State toonde zich kritisch over het opnemen van de bescherming van dieren. Een grondwetswijziging is volgens de Raad van State niet direct nodig en ook niet meteen behulpzaam. Een zorgplichtbepaling in de Grondwet zorgt als zodanig nog niet voor een verandering in de bestaande rechten en plichten, aldus de Raad van State.
Het wijzigingsvoorstel van GroenLinks heeft het niet gehaald en werd op 15 januari 2019 definitief ingetrokken.

 

URGENDA WINT KLIMAATZAAK TEGEN STAAT DER NEDERLANDEN

In 2008 is Urgenda ontstaan als een burgerplatform dat zich bezighoudt met plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. De naam is een samentrekking van 'Urgente Agenda'.
Toen bekend werd dat Nederland flink achterop zou gaan lopen bij het halen van de doelstellingen in het Energieakkoord, trok Urgenda aan de bel en vroeg men de regering in te grijpen. Minister Kamp gaf te kennen dat niet te willen doen vóór de eerste evaluatie van het akkoord bekend werd en dat zou pas eind 2016 zijn.

Rechtbank
Stichting Urgenda besloot hierop samen met 886 mede-eisers naar de rechter te stappen om de overheid op haar zorgplicht jegens de burgers te wijzen. De eis van Urgenda was dat de Nederlandse staat desnoods voor extra maatregelen moest zorgen om de doelstellingen van het Energieakkoord alsnog te halen. Met opzet werd niet gekozen voor het strafrecht, maar voor een civielrechtelijke procedure. Bij civiel recht mag de rechter immers niet zeggen dat hij zich er niet mee bemoeit.
Op 24 juni 2015 deed de rechtbank in Den Haag de uitspraak in de Urgenda-zaak. Tot veler verbazing – niet in de laatste plaats in de juridische wereld – wonnen Stichting Urgenda en haar mede-eisers de zaak.

Gerechtshof
In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het hof oordeelde dat er een verband bestond tussen de uitstoot van broeikassen en de opwarming van de aarde. Deze opwarming was volgens het gerechtshof een ‘reëel en dreigend gevaar’ en moest de Staat maatregelen nemen zodat de uitstoot van broeikasgassen in 2020 kon worden teruggedrongen met 25 procent ten opzichte van 1990.

Hoge Raad
Vervolgens bevestigde de Hoge Raad in december 2019 in cassatie het vonnis opnieuw: de Nederlandse Staat is verplicht om de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25 procent te verminderen ten opzichte van 1990.
Zie de JURISPRUDENTIE hieronder voor juridische details 

• Stichting Urgenda houdt de ontwikkelingen zelf nauwgezet bij op haar website.

Reacties op Urgenda-uitspraak
De uitspraken van rechtbank (2015), gerechtshof (2018) en Hoge Raad (2019) in de Urgenda-zaak zijn uniek te noemen. Jelmer Mommers kwalificeerde in De Correspondent van 20 december 2019 de uitspraak van de Raad van State wereldnieuws: 'Dankzij Urgenda's klimaatzaak is slap klimaatbeleid een schending van mensenrechten'.
Nog nooit heeft in Nederland een rechter de overheid gemaand op te schieten met het nemen van bepaalde maatregelen. Tot 2015 oordeelden rechters steeds dat het aan de politiek was om daarover uitspraken te doen. Maurits Barendrecht (hoogleraar privaatrecht Tilburg) zei destijds over de uitspraak: 'Rechters kijken niet alleen of de regeltjes goed zijn toegepast, ze kunnen ook een stevige komma plaatsen in politieke debatten. Het is heel gezond dat een rechter dit soort uitspraken doet'.

Na de Urgenda-uitspraak volgde in 2019 een gerechtelijk vonnis dat een streep zette door stikstofbeleid van de overheid. In mei 2021 droeg de rechter Shell op om de CO₂-uitstoot versneld te verminderen.
Rechtsfilosoof Afshin Ellian noemde dit in Trouw van 29 juli 2021 een zorgelijke ontwikkeling:
Ik zie een trend in verschillende westerse landen om ruimte te bieden aan een vreedzame strijd tegen overheidsbesluiten. In Nederland is er dertig jaar geleden een wetsartikel 305a BW gewijzigd waardoor belanghebbenden kunnen procederen. Maar wat is een belanghebbende? Ik denk: als je aan een rivier woont en op de andere oever komt een vervuilende verffabriek, dan heb je er belang bij dat te voorkomen, want je leefbaarheid is in het geding. Maar tegenwoordig is iedereen belanghebbende geworden, ook als je honderd kilometer verderop woont, en niet aan die rivier. Van dat opgerekte begrip maakt de milieubeweging nu gebruik. Dat is een fout die de wetgever moeten repareren.

 

JURISPRUDENTIE

URGENDA DWINGT NEDERLANDSE STAAT TOT AANPAK CO₂-UITSTOOT

In het voorjaar van 2015 diende voor de rechtbank in Den Haag de zaak van de Stichting Urgenda tegen de Staat der Nederlanden. De stichting trad in deze zaak ook op namens 886 individuele personen die haar gemachtigd hadden.

Aanleiding vormde het antwoord van het ministerie van Infrastructuur en Milieu op een brief van Urgenda waarin ze de regering vroeg zich te verplichten de Nederlandse C0₂-uitstoot in 2020 met 40 procent te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990. In haar antwoord had staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu deze eis van Urgenda specifiek gericht op Nederland aangevochten en de voorkeur uitgesproken voor 'collectieve, mondiale actie'.
Urgenda vond dat de klimaatverandering veel effectiever moest worden aangepakt. 'Als de politiek dat niet uit zichzelf doet, dan moet de rechter de burger te hulp schieten', aldus Urgenda. En dat deed de Haagse rechtbank zou niet lang daarna blijken.

De rechtbank betrok een groot aantal wetenschappelijke publicaties in zijn oordeelsvorming en stond uitgebreid stil bij het internationale klimaatbeleid. Ook de rechtsplicht voor de staat en daarmee samenhangend de zorgplicht op basis van art. 21 Gw kwamen in de beoordeling aan de orde.
Over die zorgplicht zei de rechtbank:
Vanuit zijn wettelijke taak bezien heeft te gelden dat aan de Staat een ruime beleidsvrijheid toekomt om het klimaatbeleid invulling te geven. Deze discretionaire ruimte is echter niet onbegrensd. Indien, zoals hier het geval is, een grote kans bestaat op verwezenlijking van gevaarlijke klimaatverandering met ernstige en levensbedreigende gevolgen voor mens en milieu, rust op de Staat de verplichting om zijn burgers daartegen te beschermen door het treffen van passende en effectieve maatregelen.
Naar het oordeel van de rechtbank is de mogelijkheid van schade voor degenen wier belangen Urgenda behartigt, onder wie de huidige en toekomstige generatie Nederlanders, zodanig groot en concreet dat de Staat, gegeven de op hem rustende zorgplicht, een adequate bijdrage, groter dan de huidige, moet leveren om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.

De regering moet volgens de rechtbank de komende jaren meer doen om het dreigende gevaar door de klimaatverandering te keren dan men tot nu toe van plan was. De rechters vonden verder dat Nederland zich niet mocht verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen van Nederlandse inspanningen afhing.
Uitgebreid stond de rechtbank stil bij de aloude scheiding der machten in het Nederlandse staatsbestel. Men was van oordeel dat ze met hun vonnis niet het terrein van de politiek hadden betreden. De rechter moet immers rechtsbescherming bieden, ook in zaken tegen de overheid. Wel moet hij vrije beleidsruimte van de overheid respecteren. Daarom past de rechter op dit punt ook de nodige terughoudendheid. Volgens de rechtbank was dit een reden om de eis te beperken tot 25 procent reductie, de ondergrens van de norm van 25 tot 40 procent die door Urgenda als eis opgevoerd was.

In hoger beroep heeft het gerechtshof in Den Haag in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Vervolgens ging de Nederlandse Staat in cassatie. Op 20 december 2019 deed de Hoge Raad uitspraak en bevestigde in het vonnis van de rechtbank.

• Uitspraak Rechtbank Den Haag (24.06.2015)
• Uitspraak Gerechtshof Den Haag (9.10.2018)
• Uitspraak Hoge Raad (20.12.2019)

 

EUROPEES RECHT

Vooraf

• Staatsrechtelijk is de Nederlandse wetgeving inclusief Grondwet ondergeschikt aan het Europees recht. Mochten Nederlandse wetten de burger echter méér garantie bieden, dan heeft hij aanspraak op de meest vergaande bescherming, in dit geval van de Nederlandse wet. Lees meer over de relatie tussen Grondwet en Europese grondrechten en de manier waarop de rechter daarmee om gaat.
• De integrale teksten van de verdragen en andere regelgeving hieronder vindt u bij de downloads.

Handvest Grondrechten Europese Unie

• Art. 37 Hv    Het Handvest pleit voor een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.

Europees Verdrag Rechten van de Mens

• Art. 2 EVRM: Recht op leven
• Art. 8 EVRM: Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Het is opvallend dat het woord milieu niet in het EVRM voorkomt. Het Europese Hof vindt echter dat deze artikelen wel degelijk een verplichting geven om milieuvervuiling tegen te gaan of te voorkomen. Dat betekent dat de Europese rechter vindt dat een staat de juiste maatregelen moet nemen om ernstige milieuschade te voorkomen of te beëindigen.

Verdrag van Aarhus

Als er een beroep wordt gedaan op art. 21 Gw dan is het altijd in combinatie met het Handvest, het EVRM en het Verdrag van Aarhus 1998 dat in 2004 door Nederland ondertekend is.
Hoofdpunten van het Verdrag van Aarhus zijn:

• De overheid moet actief informatie geven door onder meer het publiceren van rapporten die in hun bezit zijn. Actief en dus niet alleen als een burger er om vraagt.
• Het verlenen van inspraak in de besluitvorming over milieuaangelegenheden.
• Bij de beslissing moet rekening gehouden te worden met de inspraakresultaten. De beslissing moet openbaar gemaakt worden.
• Het verlenen van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, bijvoorbeeld om toegang tot milieu-informatie te verkrijgen.