• Website over de 23 grondrechten in de Nederlandse Grondwet
 

Grondrechten

Artikel 21

De overheid moet Nederland en de Nederlanders tegen rampen beschermen. Ook moet ze het leefmilieu verbeteren.

 

TEKST GRONDWET

000000 De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

 

TOELICHTING

Toen art. 21 Gw in 1983 in de nieuwe Grondwet kwam, was het milieu in de tien jaar sinds Grenzen aan de groei van de Club van Rome uit 1972 een belangrijk politiek item geworden. Art. 21 Gw is geformuleerd als een typisch sociaal grondrecht. Het geeft echter op geen enkele manier aan hoe de overheid haar zorg voor het milieu zou moeten effectueren. Dat maakt dat art. 21 Gw tot nu toe nauwelijks een rol in de milieuwetgeving speelde. Bovendien worden de belangrijkste milieumaatregelen op Europees niveau genomen.

Thijs Drupsteen schreef in 1997 in het Nederlands Juristen Blad (pag. 1596) met enige vertedering  over onze sociale grondrechten:
We hebben in Nederland een aardige Grondwet, misschien wel de aardigste ter wereld. Echt nodig is hij, geloof ik, niet. Afgezien van de staatsrechtgeleerden weet vrijwel niemand wat er in staat. Belangrijke onderdelen van ons constitutioneel bestel - zoals het parlementaire stelsel - zijn niet grondwettelijk geregeld; daar staat tegenover dat sommige wel in de Grondwet geregelde onderdelen nauwelijks enige normatieve betekenis hebben, zoals de bepalingen over de sociale grondrechten. Dat geeft allemaal niet, daarin zit nu juist de charme van onze Grondwet.

In het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht (16e druk) tonen de auteurs zich ronduit negatief over de juridische mogelijkheden van artikel 21 (pag. 468):
De enkele keer dat een beroep op art. 21 Gw wordt gedaan in milieuzaken, wordt dit gecombineerd met art. 8 EVRM of art. 1 Eerste protocol EVRM. Tot dusver met weinig succes.

 

GESCHIEDENIS

Art. 21 Gw is net als de meeste andere sociale grondrechten betrekkelijk nieuw in de Grondwet. Het stond er in 1983 voor het eerst in.
We moeten terug in de tijd tot 1798 om iets in de geest in dit grondrecht te ontdekken. Artikel 54 van de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk luidde als volgt:

000000 De Maatschappij beveelt, ingelijks, de meeste bevordering van den Landbouw, en deszelfs bloeij, bijzonderlijk ten aanzien der nog ledige en woeste gronden, door de gantsche Republiek.

 

In alle volgende versies van de Grondwet ontbreekt tot 1983 elke opmerking over het 'milieu'.

De Grondwetswijziging van 1983 kende een zeer lange voorbereidingstijd. Op 26 augustus 1967 werd de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet ingesteld, ofwel de Commissie Cals-Donner. De commissie stelde voor verschillende 'sociale zaken' in één grondwetsartikel te regelen. Het moest art. 82 Gw in Hoofdstuk VI Sociale grondrechten worden:

000000 De overheid draagt zorg voor de leefbaarheid van het land en treft maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Zij schept voorwaarden voor vrijetijdsbesteding en culturele ontplooiing.

 

De regering besloot het artikel naar voren te halen en het onder te brengen in het eerste hoofdstuk van de Grondwet. Ook splitste men de tekst van de commissie in art. 21 en art. 22 Gw.

 

ACTUEEL

Bescherming dieren niet in de Grondwet

In 2006 stelde GroenLinks voor om art. 21 Gw zo te wijzigen dat de bescherming van dieren er als taak voor de overheid aan wordt toegevoegd. Volgens de indieners ontbrak in de Grondwet een minimale norm voor de omgang met dieren. Ze lichtten het als volgt toe:
Dieren zijn niet zomaar objecten als alle andere objecten, maar ze behoeven speciale zorg van de overheid. (...) Als je het welzijn van het dier in de Grondwet verankert, zijn dieren minder overgeleverd aan de politieke waan van de dag.

De nieuwe tekst van art. 21 Gw zou volgens GroenLinks als volgt moeten luiden:
De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land, de bescherming van dieren en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.'

De Raad van State toonde zich kritisch over het opnemen van de bescherming van dieren. Een Grondwetswijziging is volgens de Raad van State niet direct nodig en ook nit meteen behulpzaam. Een zorgplichtbepaling in de Grondwet zorgt als zodanig nog inet voor een verandering in de bestaande rechten en plichten, aldus de Raad van State.
Het wijzingsvoorstel van GroenLinks heeft het niet gehaald. Het is op 15 januari 2019 definitief ingetrokken.

 

Overzicht internationale klimaatafspraken

Sinds de jaren negentig staat klimaatverandering op de agenda van de Verenigde Naties.

  • In 1992 werd in Rio de Janeiro het eerste VN Klimaatverdrag gesloten. De nadruk lag op afspraken om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Bijna alle landen hebben dit verdrag ondertekend.
  • In 1997 werd het verdrag van Rio uitgewerkt in het Kyoto Protocol. De industrielanden spraken af om in 2012 minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990.
  • In 2012 werd het Kyoto Protocol verlengd. In 2020 moest de gezamenlijke C02-uitstoot 20 procent lager zijn dan in 1990. Nederland heeft de verlenging ondertekend.
  • In 2013 sloot het kabinet met meer dan veertig organisaties het Energieakkoord voor duurzame groei. Ze spraken onder andere af dat Nederland in 2020 14 procent van zijn energie duurzaam zou opwekken. Dit percentage zou in 2023 kunnen oplopen naar 16 procent.
  • In 2015 is er in Parijs opnieuw een VN-klimaatconferentie gehouden. De deelnemers stemden in met een nieuw klimaatakkoord om de uitstoot van broeikasgassen verder terug te dringen en de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 1,5 graad als streefwaarde.

 

Urgenda wint klimaatzaak tegen Staat der Nederlanden

In 2008 is Urgenda ontstaan als een burgerplatform dat zich bezighoudt met plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. De naam is een samentrekking van 'Urgente Agenda'.
Toen bekend werd dat Nederland flink achterop zou gaan lopen bij het halen van de doelstellingen in het Energieakkoord, trok Urgenda aan de bel en vroeg men de regering in te grijpen. Minister Kamp gaf te kennen dat niet te willen doen vóór de eerste evaluatie van het akkoord bekend werd en dat zou pas eind 2016 zijn.

Rechtbank
Stichting Urgenda besloot hierop samen met 886 mede-eisers naar de rechter te stappen om de overheid op haar zorgplicht jegens de burgers te wijzen. De eis van Urgenda was dat de Nederlandse staat desnoods voor extra maatregelen moest zorgen om de doelstellingen van het Energieakkoord alsnog te halen. Met opzet werd niet gekozen voor het strafrecht, maar voor een civielrechtelijke procedure. Bij civiel recht mag de rechter immers niet zeggen dat hij zich er niet mee bemoeit.
Op 24 juni 2015 deed de rechtbank in Den Haag de uitspraak in de Urgenda-zaak. Tot veler verbazing – niet in de laatste plaats in de juridische wereld – wonnen Stichting Urgenda en haar mede-eisers de zaak.

Gerechtshof
In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het hof oordeelde dat er een verband bestond tussen de uitstoot van broeikassen en de opwarming van de aarde. Deze opwarming was volgens het gerechtshof een ‘reëel en dreigend gevaar’ en moest de Staat maatregelen nemen zodat de uitstoot van broeikasgassen in 2020 kon worden teruggedrongen met 25 procent ten opzichte van 1990.

Hoge Raad
Vervolgens bevestigde de Hoge Raad in december 2019 in cassatie het vonnis opnieuw: de Nederlandse Staat is verplicht om de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25 procent te verminderen ten opzichte van 1990.

Reacties op de uitspraak
Nog nooit heeft een rechter de overheid gemaand op te schieten met het nemen van bepaalde maatregelen. Tot 2015 oordeelden rechters steeds dat het aan de politiek was om daarover uitspraken te doen. Maurits Barendrecht (hoogleraar privaatrecht Tilburg) zei destijds over de uitspraak: 'Rechters kijken niet alleen of de regeltjes goed zijn toegepast, ze kunnen ook een stevige komma plaatsen in politieke debatten. Het is heel gezond dat een rechter dit soort uitspraken doet'.

Jelmer Mommers noemde in De Correspondent van 20 december 2019 de uitspraak van de Raad van State wereldnieuws: 'Dankzij Urgenda's klimaatzaak is slap klimaatbeleid een schending van mensenrechten'

Zie voor de juridische details de Jurisprudentie.


JURISPRUDENTIE

Urgenda dwingt Nederlandse staat tot aanpak CO2-uitstoot

In het voorjaar van 2015 diende voor de rechtbank in Den Haag de zaak van de Stichting Urgenda tegen de Staat der Nederlanden. De stichting trad in deze zaak ook op namens 886 individuele personen die haar gemachtigd hadden.

Aanleiding vormde het antwoord van het ministerie van Infrastructuur en Milieu op een brief van Urgenda waarin ze de regering vroeg zich te verplichten de Nederlandse C02-uitstoot in 2020 met 40 procent te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990. In haar antwoord had staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu deze eis van Urgenda specifiek gericht op Nederland aangevochten en de voorkeur uitgesproken voor 'collectieve, mondiale actie'.
Urgenda vond dat de klimaatverandering veel effectiever moest worden aangepakt. 'Als de politiek dat niet uit zichzelf doet, dan moet de rechter de burger te hulp schieten', aldus Urgenda. En dat deed de Haagse rechtbank zou niet lang daarna blijken.

De rechtbank betrok een groot aantal wetenschappelijke publicaties in zijn oordeelsvorming en stond uitgebreid stil bij het internationale klimaatbeleid. Ook de rechtsplicht voor de staat en daarmee samenhangend de zorgplicht op basis van art. 21 Gw kwamen in de beoordeling aan de orde.
Over die zorgplicht zei de rechtbank:
Vanuit zijn wettelijke taak bezien heeft te gelden dat aan de Staat een ruime beleidsvrijheid toekomt om het klimaatbeleid invulling te geven. Deze discretionaire ruimte is echter niet onbegrensd. Indien, zoals hier het geval is, een grote kans bestaat op verwezenlijking van gevaarlijke klimaatverandering met ernstige en levensbedreigende gevolgen voor mens en milieu, rust op de Staat de verplichting om zijn burgers daartegen te beschermen door het treffen van passende en effectieve maatregelen.
Naar het oordeel van de rechtbank is de mogelijkheid van schade voor degenen wier belangen Urgenda behartigt, onder wie de huidige en toekomstige generatie Nederlanders, zodanig groot en concreet dat de Staat, gegeven de op hem rustende zorgplicht, een adequate bijdrage, groter dan de huidige, moet leveren om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.

De regering moet volgens de rechtbank de komende jaren meer doen om het dreigende gevaar door de klimaatverandering te keren dan men tot nu toe van plan was. De rechters vonden verder dat Nederland zich niet mocht verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen van Nederlandse inspanningen afhing.
Uitgebreid stond de rechtbank stil bij de aloude scheiding der machten in het Nederlandse staatsbestel. Men was van oordeel dat ze met hun vonnis niet het terrein van de politiek hadden betreden. De rechter moet immers rechtsbescherming bieden, ook in zaken tegen de overheid. Wel moet hij vrije beleidsruimte van de overheid respecteren. Daarom past de rechter op dit punt ook de nodige terughoudendheid. Volgens de rechtbank was dit een reden om de eis te beperken tot 25 procent reductie, de ondergrens van de norm van 25 tot 40 procent die door Urgenda als eis opgevoerd was.

 In hoger beroep heeft het gerechtshof in Den Haag in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Vervolgens ging de Nederlandse Staat in cassatie. Op 20 december 2019 deed de Hoge Raad uitspraak en bevestigde in het vonnis van de rechtbank.

 


EUROPEES RECHT

Vooraf

  • Staatsrechtelijk is de Nederlandse wetgeving inclusief Grondwet ondergeschikt aan het Europees recht. Mochten Nederlandse wetten de burger echter méér garantie bieden, dan heeft hij aanspraak op de meest vergaande bescherming, in dit geval van de Nederlandse wet. Lees meer over de relatie tussen Grondwet en Europese grondrechten en de manier waarop de rechter daarmee om gaat.
  • De integrale teksten van de verdragen en andere regelgeving hieronder vindt u bij de downloads.

Handvest Grondrechten Europese Unie

  • Art. 37 Hv    Het Handvest pleit voor een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.

Europees Verdrag Rechten van de Mens

  • Art. 2 EVRM: Recht op leven
  • Art. 8 EVRM: Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Het is opvallend dat het woord milieu niet in het EVRM voorkomt. Het Europese Hof vindt echter dat deze artikelen wel degelijk een verplichting geven om milieuvervuiling tegen te gaan of te voorkomen. Dat betekent dat de Europese rechter vindt dat een staat de juiste maatregelen moet nemen om ernstige milieuschade te voorkomen of te beëindigen.

Verdrag van Aarhus

Als er een beroep wordt gedaan op art. 21 Gw dan is het altijd in combinatie met het Handvest, het EVRM en het Verdrag van Aarhus 1998 dat in 2004 door Nederland ondertekend is.
Hoofdpunten van het Verdrag van Aarhus zijn:

  • De overheid moet actief informatie geven door onder meer het publiceren van rapporten die in hun bezit zijn. Actief en dus niet alleen als een burger er om vraagt.
  • Het verlenen van inspraak in de besluitvorming over milieuaangelegenheden.
  • Bij de beslissing moet rekening gehouden te worden met de inspraakresultaten. De beslissing moet openbaar gemaakt worden.
  • Het verlenen van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, bijvoorbeeld om toegang tot milieu-informatie te verkrijgen.

 

Uitgelicht

 


Rechtspraak niet meer openbaar

NRC-columnist Folkert Jensma schreef in de krant van 1 augustus 2020:
Toen ik drie weken geleden een strafzitting bijwoonde, drong het tot me door. De rechtspraak is nu al drie maanden niet meer openbaar. De burger mag er helemaal niet meer bij. Journalisten mogen naar binnen, mits tevoren aangemeld en met niet meer dan drie tegelijk. (…)
Twee maanden geleden mailde een lezer die de strafzaak over de moord op haar kapper had willen bijwonen, dat ze nul op het rekest kreeg. Die zitting was digitaal te volgen, onder meer voor journalisten, maar zij mocht niet inloggen. De rechtbank vreesde dat deze burger via Skype de zitting ook zou opnemen. Er was weliswaar niets wat daar op wees, maar de rechtbank zag grote privacy-bezwaren. Geen risico’s met Twitter of YouTube filmpjes. Klagen hielp niet. De rechters waren onverbiddelijk. (20.08.20)

De openbaarheid van de rechtszittingen en  bij het uitspreken van vonnissen staat vanaf het prille begin in de Nederlandse Grondwet.
Hoe zit het nu de beperkingen vanwege de coronamaatregelen waar Jensma over schreef?
We zetten een aantal feiten op een rijtje.

Knipoog

 

Tractorcratie

Het hoofdredactioneel commentaar van NRC Handelsblad stond op 20 december 2019 stil bij de acties van de boeren: ‘Wie behalve een mening ook een trekker heeft, mag er in Nederland kennelijk meer ruimte mee afdwingen’, stelde de krant vast. De commentator voegde eraan toe te voegen dat het gezag er op een gegeven moment niet onderuit kan ook fysiek te laten zien dat de boeren geen blanco cheque hebben om alle regels aan hun laars te lappen. Is het einde van de ‘tractorcratie’ al weer in zicht? (21.12.19)