Artikel 22

De overheid moet de volksgezondheid in Nederland bevorderen en ze moet zorgen voor voldoende goede woningen. Verder schept de overheid voorwaarden voor ontplooiing en vrijetijdsbesteding.

TEKST GRONDWET

ALGEMENE TOELICHTING

Uiteenlopende beleidsthema’s
Art. 22 Gw is een typisch sociaal grondrecht dat de overheid verschillende taken toebedeelt. Er komen in de drie onderdelen van het artikel een aantal wel zeer uiteenlopende beleidsthema’s voorbij: volksgezondheid, woongelegenheid, maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding. In alle drie bepalingen is er een zorgplicht voor de overheid; ze moet bevorderen, ze moet zorgen, ze moet voorwaarden scheppen
Steeds betreffen de onderdelen van dit artikel de verhouding tussen de overheid en de burger. Ofwel: ze hebben een verticale werking.

Politieke betekenis
Ooit schreef prof. Constantijn Kortmann in zijn boek Constitutioneel recht over het belang van art. 22 Gw dat deze van 'een zodanige vaagheid [was] dat zij hier verder geen aandacht behoeft'. Opvallend is dat deze zinsnede niet meer voorkomt in de nieuwste druk van Constitutioneel recht uit 2021.
Zijn we de afgelopen jaren wellicht iets anders gaan denken over de sociale grondrechten in onze Grondwet? Denk bijvoorbeeld aan het eerste lid van dit grondwetsartikel dat min of meer de basis gevormd heeft van coronawetgeving vanaf 2020.

TOELICHTING OP ONDERDELEN

Lid 1   'Bevordering volksgezondheid'
Bij de parlementaire behandeling van art. 22 Gw in de Tweede Kamer in 1976-1977 stond in de toelichting bij lid 1 dat hier ging om: 'het beleid ten aanzien van de verzekering tegen ziektekosten, de prenatale zorg, de zuigelingenzorg, de schoolgeneeskundige diensten, het bevorderen van onderzoek op medisch terrein, zorg voor de voedselvoorziening, enz.'
Opmerkelijk element van deze overheidszorg was het zogeheten Rijksvaccinatieprogramma, dat uit 1957 stamt. Dit programma hield in dat alle kinderen in Nederland voortaan kosteloos gevaccineerd konden worden tegen belangrijke infectieziekten.
Deelname aan de vaccinatie was en is in Nederland nog steeds niet verplicht. De vaccinatiegraad van zuigelingen en kleuters ligt steeds boven de 90 procent, zo blijkt uit de jaarcijfers van het RIVM. Het cijfer voor 2021 was 90,6 procent, een daling ten opzichte van de 91,9 procent het jaar daarvoor. In het algemeen is er wel sprake van enige daling, vele jaren lag de vaccinatiegraad rond de 95 procent.

Eind december 2022 ging de Tweede Kamer akkoord met een aanpassing van de Wet Publieke gezondheid (2008) die zorgt voor een wettelijke basis onder collectieve maatregelen bij een eventuele nieuwe pandemie. Zie het nieuwsitem hieronder in ACTUEEL.

Lid 2   'Voldoende woongelegenheid'
Huisvesting is sinds de Woningwet van 1901 weliswaar al onderwerp van actief overheidsingrijpen, maar net als de gezondheidszorg kwam het thema pas in 1983 in de Grondwet terecht.
Bij de parlementaire behandeling in 1976-1977 stond in de toelichting bij lid 2 dat het hier niet om het aantal woningen ging, maar ook ‘om het volume, de kwaliteit, de veiligheid en de gezondheid ervan’.
Enkele Kamerleden vroegen zich af wat ‘voldoende woongelegenheid’ inhield. Denkt de regering hier misschien zelfs aan een recht op wonen? De regering kwam met een ingewikkeld antwoord: 'Het beleid moet erop gericht zijn dat slechts in noodgevallen een situatie van onvoldoende wooneenheden mag bestaan.'
Van der Pot ‘vertaalt’ dat in het Handboek van het Nederlands Staatsrecht ( 2014) met 'voldoende betaalbare woongelegenheid'.

Lid 3   'Maatschappelijke en culturele ontplooiing'
Met maatschappelijke ontplooiing bedoelde de regering bij de voorbereiding van het artikel 'de zorg om de relaties van mens tot mens, in gezin, werk en samenleving, zo goed mogelijk te laten functioneren, de zorg derhalve voor het maatschappelijk welzijn van de mens'.
Zo’n antwoord riep meteen tal van vragen op. Wat betekent die ‘zorg om de relaties van mens tot mens'? Wat heeft de overheid feitelijk met de maatschappelijke ontplooiing van de burgers te maken? Is iedereen hiervan wel gediend?

Met culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding ging het er volgens de regering om dat de burger 'voldoende mogelijkheden krijgt om kennis te nemen van en te participeren in cultuuruitingen en gebruik te maken van recreatieve voorzieningen'.
Bevordering van de kunst valt wel onder lid 3, maar vrijheid van de kunst niet, bleek destijds tijdens de parlementaire behandeling. De overheid moet zich weliswaar onthouden van een oordeel over de inhoud van een kunstuiting, maar bijvoorbeeld bij subsidies aan de kunst is het onvermijdelijk dat de overheid er beoordelingscriteria op na houdt die dichtbij een inhoudelijk oordeel liggen.

GESCHIEDENIS

Reeds in de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk uit 1798 werden er woorden gewijd aan één van de thema’s van art. 22 Gw, namelijk de gezondheid.
Artikel 62 in het hoofdstuk 'Burgerlijke en staatkundige Grondregels' geeft de overheid de volgende taak:

Drie jaar later was het artikel verdwenen uit de Staatsregeling des Bataafschen Volks om pas in de Grondwet van 1983 terug te keren...

NIEUWSITEMS

• Volgens minister staat grondrecht wonen onder druk (19.02.2023)
• Raad van State in beginsel positief over nieuwe coronawet (05.09.2022)
• Paul Scholten maakte een nieuwe Grondwet met slechts 25 artikelen (13.12.2021)
• Rutte-doctrine strijdig met Grondwet (29.12.2020)
• Eerste en Tweede Kamer akkoord met coronawet (27.102020)
• Uitgeklede coronawet in september in de Kamer (17.07.2020)
• Raad van State adviseert over grondrechten tijdens coronacrisis (25.05.2020)

ACTUEEL

UITBREIDING WET PUBLIEKE GEZONDHEID MET MOGELIJKHEID COLLECTIEVE MAATREGELEN

Op 20 december 2022 ging de Tweede Kamer akkoord met een aanpassing van de Wet Publieke gezondheid (2008) die zorgt voor een wettelijke basis onder de collectieve maatregelen bij een eventuele nieuwe pandemie. In dat opzicht is de nieuwe wet een uitwerking van de opdracht die art. 22 Gw aan de overheid geeft om de volksgezondheid te bevorderen.

Tijdelijke wet maatregelen covid-19
Tijdens de coronacrisis is veel te doen geweest over de wettelijke basis onder de noodmaatregelen van het kabinet om collectieve maatregelen te kunnen nemen. In de zomer van 2020 leek het probleem voorlopig opgelost met het indienen van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, nadat het kabinet onder andere op aangeven van de Raad van State nog flink had moeten sleutelen aan de juridische basis van de nieuwe wet.
In de Tweede Kamer bleek een belangrijk deel van de oppositie bereid voor de tijdelijke coronawet te stemmen als deze niet één jaar, maar slechts voor drie maanden zou gelden. In oktober 2020 gingen Tweede en Eerste Kamer akkoord met de nieuwe Tijdelijke wet die een eind maakte aan zeven maanden noodverordeningen.

Wet Publieke gezondheid
De Tijdelijke wet werd vijf keer achter elkaar door het parlement verlengd tot de Eerste Kamer in mei 2022 weigerde om de wet met nog eens drie maanden te verlengen en eiste dat er een permanente oplossing zou komen.
Minister Ernst Kuipers van Volksgezondheid vond de oplossing in een aanpassing van de Wet Publieke gezondheid uit 2008, die het tot dan toe alleen mogelijk maakte individuele maatregelen op te leggen. Het voorstel van Kuipers bevatte wettelijke mogelijkheden om in noodsituaties snel maatregelen te nemen, zoals het sluiten van publieke ruimten en het afkondigen van een mondkapjesplicht. Ook bood de wet de Eerste en Tweede Kamer de mogelijkheid het einde van de noodmaatregelen te bepalen.
In zijn advies zei de Raad van State dat de nieuwe coronawet weliswaar nog uitgewerkt moet worden, maar dat de wet zo is ingericht dat dat ook na de inwerkingtreding kan. Hetzelfde geldt voor het uitbreiden van het aantal maatregelen met bijvoorbeeld het sluiten van scholen, verplichte test- en vaccinatiebewijzen en het invoeren van een avondklok.

Eerste tranche wijziging Wet publieke gezondheid
Op 20 december 2022 stemde de Tweede Kamer in met dit wetsvoorstel dat officieel de naam Eerste tranche wijziging Wet publieke gezondheid draagt. Vervolgens ging de Eerste Kamer ging niet in op het verzoek van minister Kuipers om de behandeling van het wetsvoorstel versneld te behandelen en ging op 23 mei 2023 akkoord met het voorstel.

JURISPRUDENTIE

TIJDELIJK VOORRANG STATUSHOUDERS BIJ TOEWIJZEN WONINGEN IN UTRECHT

Omdat het niet lukte voldoende sociale huurwoningen aan statushouders toe te wijzen, nam de gemeente Utrecht in juli 2022 een opvallend besluit onder de naam Versnellingsactie toedeling corporatiewoningen. Het besluit hield in dat de gemeente vanaf 1 augustus 2022 zes weken lang statushouders voorrang gaf, als er in de sociale sector huurwoningen vrijkwamen.

Gevolg van het besluit was dat andere woningzoekenden noodgedwongen langer op de wachtlijst moesten staan voor een woning. Hierover kwamen bij de gemeente klachten binnen van mensen die gediscrimineerd voelden.
Utrecht vroeg het College voor de Rechten van de Mens te toetsen of haar ‘versnellingsactie’ in strijd was met de Algemene wet gelijke behandeling. Zelf vond de gemeente van niet. Ze had van het Rijk de wettelijke taak gekregen om statushouders te huisvesten en moest een achterstand inlopen. Het feit dat er van het Rijk versneld statushouders moesten worden gehuisvest, maakte een dergelijke actie volgens Utrecht onvermijdelijk. Bovendien had de gemeente haar actie gecombineerd met maatregelen om op termijn de voorraad sociale woningen extra te vergroten. Hierdoor zou het beleid uiteindelijk ook voor de andere woningzoekenden positief uitpakken.

Het College voor de Rechten van de Mens stelde in deze toetsingszaak vast dat de versnellingsactie statushouders voorrang gaf ten opzichte van niet-statushouders. In de laatste groep zullen zowel mensen van Nederlandse als van niet-Nederlandse afkomst zijn, maar in de praktijk valt het volgens het college niet uit te sluiten dat vooral mensen van Nederlandse afkomst zullen worden benadeeld door de maatregel. Dit maakte dat er volgens het college sprake was van een indirect onderscheid op grond van ras.

Vervolgens vroeg het college zich af of zo’n onderscheid verboden was. De conclusie was dat een indirect onderscheid niet verboden is als er sprake is van een objectieve rechtvaardiging, met andere woorden dat er een legitiem doel is voor het maken van het onderscheid.

Op basis van de beschikbare feiten rond de Versnellingsactie van de gemeente Utrecht kwam het College voor de Rechten van de Mens tot de conclusie dat het middel om dat doel te bereiken in dit geval als passend en noodzakelijk te kenschetsen is en dat het gemaakte onderscheid dus niet verboden is.

• De versnellingsactie was passend. De gemeente heeft rekening gehouden met het aantal te huisvesten statushouders en het verwachte aantal vrijkomende woningen. De statushouders konden hierdoor snel worden gehuisvest en de gemeente heeft daarna meteen een eind gemaakt aan haar actie.
• De versnellingsactie was noodzakelijk. Er waren voor de gemeente geen alternatieven om snel in de huisvesting van de statushouders te kunnen voorzien en bovendien heeft de gemeente aanvullende maatregelen genomen.

• Uitspraak College voor de Rechten van de Mens (7.12.2022)

EUROPEES RECHT

Vooraf

• Staatsrechtelijk is de Nederlandse wetgeving inclusief Grondwet ondergeschikt aan het Europees recht. Mochten Nederlandse wetten de burger echter méér garantie bieden, dan heeft hij aanspraak op de meest vergaande bescherming, in dit geval van de Nederlandse wet. Lees meer over de relatie tussen Grondwet en Europese grondrechten en de manier waarop de rechter daarmee om gaat.
• De integrale teksten van de verdragen en andere regelgeving hieronder vindt u bij de downloads.

Handvest Grondrechten Europese Unie

• Art. 13 Hv   Vrijheid van kunsten en wetenschappen
  De kunsten en het wetenschappelijk onderzoek zijn vrij.
  Een kunstwerk als uiting van gedachten of gevoelens kan vallen onder de bescherming van de vrijheid van meningsuiting.
• Art. 35 Hv   Gezondheid en gezondheidszorg
  Een ieder heeft recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging onder de door de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden.
  Bij de bepaling en de uitvoering van het beleid en het optreden van de EU wordt een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd.