De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.
TEKST GRONDWET
| 000000 | De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat. |
ALGEMENE TOELICHTING
Advies Staatscommissie Herziening Grondwet
Destijds in 2010 adviseerde de Staatscommissie Herziening Grondwet om de Grondwet te beginnen met een algemene bepaling dat Nederland een democratische rechtsstaat is. In juni 2014 besloot de ministerraad om de Grondwet te beginnen met de preambule: 'De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten.' Zo'n twee jaar later werd een voorstel met die strekking bij de Tweede Kamer ingediend.
Eerste lezing
Toen de preambule in april 2017 op de agenda van de Tweede Kamer stond, bleken de meeste fracties niet warm te lopen voor de voorgestelde zin. Voor de ene partij bleek het niet ver genoeg te gaan, terwijl andere partijen de preambule helemaal overbodig vonden.
Sven Koopmans (VVD) diende een amendement in om de door het kabinet voorgestelde tekst te wijzigen in: 'De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.'
Een Kamermeerderheid bleek zich op 6 juni 2017 in het amendement te kunnen vinden. Tegen stemden alleen CDA, PVV en Forum voor Democratie. De andere amendementen werden verworpen. Zo wilde Thierry Baudet in de preambule ook de soevereiniteit van het Nederlandse volk vastleggen.
Nadat de Tweede Kamer akkoord gegaan was, nam de Eerste Kamer op 6 maart 2018 het voorstel aan zodat het voorstel na de volgende Tweede Kamerverkiezingen in tweede lezing verder zou kunnen worden behandeld.
Tweede lezing
Op 1 april 2021 diende het kabinet het wetsvoorstel met de preambule in bij de nieuwe Tweede Kamer. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer moeten in tweede lezing met een tweederde meerderheid met de grondwetswijziging akkoord gaan.
Op 28 september 2021 ging minister Ollongren in op de opmerkingen die in de vaste commissie van Binnenlandse zaken op 28 mei 2021 waren gemaakt. Zo noemde het CDA de nieuwe bepaling alleen wenselijk als deze leidt tot een normatieve versterking van de Grondwet.
Minister Ollongren antwoordde dat de preambule een waarborgfunctie en een interpretatieve functie heeft:
Zij verplicht de grondwetgever de grondrechten en de democratische rechtsstaat te waarborgen en ze biedt een interpretatief kader waarbinnen de Grondwet gelezen en begrepen moet worden.
De Tweede Kamer heeft het voorstel op 5 april 2022 aangenomen.Het wetsvoorstel wacht op de plenaire behandeling in de Eerste Kamer.
Nut en noodzaak?
Over het nut en de noodzaak van de preambule zei minister Ollongren naar aanleiding van de opmerkingen in de commissievergadering van mei 2021 dat de algemene bepaling de contouren aangeeft waarbinnen de Grondwet gelezen en begrepen dient te worden.
Hoogleraar Staats- en bestuursrecht Wim Voermans heeft in zijn Het verhaal van de grondwet nogal wat bedenkingen bij de preambule (pag. 359). Volgens hem zou zo’n algemene bepaling het historisch hoe en waarom van de Nederlandse Grondwet moeten uitleggen. Voermans vraagt zich af of het Nederlandse volk dat kennelijk weinig met de Grondwet op heeft, door ‘deze weinig gevleugelde bepaling het democratisch-rechtsstatelijke licht (…) ineens wel zal zien. Maar - zo voegt hij eraan toe - baat het niet, dan schaadt het niet…
In Trouw van 5 november 2022 schreef Hans Goslinga dat hij niet verwacht had het mooi te zullen vinden dat er 'aan onze Grondwet nu de verzekering voorafgaat dat de grondrechten, de democratie en de rechtsstaat worden gewaarborgd'. Goslinga constateert dat vooral na de toeslagenaffaire het in Nederland bergafwaarts gegaan is met het geloof in de democratische rechtsstaat:
Dit speelde niet in Hongarije of Polen, maar in eigen huis. Nu is de regering er zelfs voorstander van dat rechters de wetten gaan toetsen aan de Grondwet. Goed nieuws voor de burgers, want zij kunnen straks naar de rechter stappen als zij menen dat een van hun grondrechten in het geding is.
NIEUWSITEMS
- Rechtsstaat in hoofdlijnenakkoord coalitie (16.05.2024)
- Kamer akkoord met Tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (07.11.2024)
- Negen onderdelen regeerprogramma Kabinet-Schoof in strijd met rechtsstatelijkheid (16.10.2024)
- Staatscommissie Rechtsstaat wil werking rechtsstaat verbeteren (16.04.2024)
- Raad van State pleit voor innoveren rechtsstaat (19.04.2024)
- Afspraken BBB, NSC, PVV en VVD over rechtsstatelijkheid (13.02.2024)
- Advies ‘Koester de democratie’ verschenen (08.12.2023)
- Staatscommissie Rechtsstaat sluit consultatie af (10.07.2023)
- Adviesraden publiceren zienswijze constitutionele toetsing (30.05.22)
- Kabinet stuurt twee grondwetsherzieningen naar Tweede Kamer (01.07.16)
- Grondwet krijgt algemene bepaling over democratische rechtsstaat (02.07.14)
- Adviesraden publiceren zienswijze constitutionele toetsing (30.05.22)
ACTUEEL
WERELDWIJDE GRONDWET VOOR HET MILIEU
Joyeeta Gupta is hoogleraar Milieu en Ontwikkeling van de Universiteit van Amsterdam. Ze vindt dat er een wereldwijde grondwet moet komen om het klimaat te beschermen. Zo’n grondwet moet een raamwerk bieden waarbinnen landen moeten opereren.
De wereldwijde grondwet zou volgens Joyeeta Gupta moeten voortbouwen op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Die moet worden geüpdatet omdat er niets in staat over het klimaat of biodiversiteit. In het tijdschrift Financial Investigator van november 2023 zei ze over zo’n universele grondwet:
‘Het gaat om een raamwerk met richtlijnen waar we ons allen aan dienen te houden. Het basisprincipe is dat je geen schade mag toebrengen aan anderen. Dat is een principe dat heel gebruikelijk is in de rechtspraak en bijvoorbeeld al het fundament was waarop het Romeinse recht was gebaseerd. Het is ook feitelijk onderdeel van de meeste rechtsordes ter wereld.’
In 2023 ontving Joyeeta Gupta de Spinozaprijs, de hoogste Nederlandse wetenschapsprijs. Het geld van de prijs gebruikt ze voor een onderzoek naar het ontwikkelen van zo’n grondwet. Over het vervolg van het proces vertelde ze in het interview:
‘Ik denk dat het een proces is dat via de Verenigde Naties moet verlopen. We gaan op zoek naar de grote verbindende principes in de diverse rechtssystemen in de wereld. Op een gegeven moment moet dat uitmonden in een nieuwe Verklaring van de Rechten van de Mens. Er zal dan een land zijn dat dit adopteert en het tijdens een VN-bijeenkomst agendeert. Daarna zal er waarschijnlijk nog jaren over worden gediscussieerd.’
OP WEG NAAR EEN CONSTITUTIONELE TOETSING
Een aantal partijen legde in april 2022 bij de behandeling van de preambule in de Tweede Kamer een verband met de constitutionele toetsing. Leent de preambule zich wellicht als een staatsrechtelijke basis voor een constitutionele toetsing, vroegen ze zich af. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken was daar later duidelijk over. Op 28 september 2021 zei ze namelijk dat deze weg niet bewandeld hoefde te worden. Voor het instellen van de constitutionele toetsing volstond het schrappen van art. 120 Gw, aldus de minister.
In Nederland toetst de rechter handelingen van burgers en overheden aan de wet. Wat een Nederlandse rechter op dit moment echter niet kan doen, is het toetsen van wetten aan de Grondwet. Art. 120 Gw verbiedt dat namelijk expliciet:
| 000000 | De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. |
De achtergrond van art. 120 is dat in Nederland de Eerste en Tweede Kamer en de regering de wetten maken. Alleen zij mogen deze regels maken en de rechter moet doen wat er in de wet staat.
Uitzondering in Europa
Met zo'n expliciet verbod op constitutionele toetsing is Nederland zo langzamerhand een uitzondering in Europa geworden. Voormalig Ombudsman Alex Brenninkmeijer zei in 2015 in zijn oratie als hoogleraar aan de Universiteit Utrecht ervan overtuigd te zijn dat Nederland als rechtsstaat niet door een stresstest zou komen:
Voer hier zo snel mogelijk de constitutionele toetsing in. Als je zoals in Nederland wetten niet aan de Grondwet mag toetsen, en je ziet daarnaast dat er maar zelden een rechtszaak over de Grondwet zelf gaat, dan is onze Grondwet dus zo dood als een pier.
Eind 2018 stelde de Staatscommissie Parlementair stelsel in haar eindrapport Lage Drempels, hoge dijken voor om een constitutioneel hof op te richten dat wetten aan de klassieke grondrechten uit de Grondwet mag toetsen. Zo zouden burgers beter beschermd kunnen worden tegen wetten die mogelijk inbreuk maken op hun grondwettelijke rechten, aldus de commissie.
Het kabinet nam dit voorstel niet over, omdat men eerst wilde nagaan of er andere mogelijkheden waren om deze toetsing vorm te geven.
Kamermoties
Op 29 april 2021 nam de Tweede Kamer een motie aan waarin de regering werd opgeroepen om art. 120 Gw te schrappen. Aanleiding voor de motie van CDA-Kamerlid Anne Kuik waren de ‘weeffouten in het Nederlandse politieke en bestuurlijke systeem’ die de Toeslagenaffaire had blootgelegd. In de motie vroeg de Kamer de regering binnen een jaar met voorstellen te komen om art. 120 Gw te schrappen en met een nieuwe grondwettelijke toetsing te komen.
Een half jaar later ging de Kamer een stap verder. Bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken op 2 november 2021 werd een motie van Sylvana Simons van BIJ1 aangenomen die de regering rechtstreeks vroeg om een onderzoek te starten naar het instellen van het Constitutionele Hof.
Onderzoek kabinet
In het regeerakkoord van Rutte-IV, dat op 15 december 2021 werd gepresenteerd, stond dat het kabinet gaat onderzoeken welke vorm van constitutionele toetsing het best bij het Nederlandse rechtssysteem past.
Op verzoek van minister Weerwind voor Rechtsbescherming hebben de Hoge Raad, de Raad van State en de Raad voor de Rechtspraak zich inmiddels over de constitutionele toetsing gebogen. De drie adviesraden bleken het in mei 2022 opmerkelijk eens in hun conclusies:
- Er is geen behoefte aan een apart constitutioneel hof.
- De gewone rechter kan de wetten aan de Grondwet toetsen.
- In elk geval zal er aan de klassieke grondrechten moeten worden getoetst.
Euvels repareren
Op 22 juli 2022 schreef NRC Handelsblad in een hoofdredactioneel commentaar onder de kop 'Toetsen aan de Grondwet door de rechter zal burger soelaas bieden':
De rechter moet heel wat euvels repareren. Die zijn het gevolg van een vooral pragmatisch politiek bestuur dat gebukt gaat onder versplintering, in de greep is van de ‘mediawerkelijkheid’ en moeite heeft met langeretermijnvisies. En dus vaker met gelegenheidswetten komt, delegeert aan uitvoeringsorganisaties en ingewikkelde thema’s afschuift aan commissies, overlegtafels of gelegenheidsbestuurders. In het voorheen juridisch geweten van de Staten-Generaal, de Eerste Kamer, krijgen politieke afwegingen intussen vaker de voorrang boven staatsrechtelijke of constitutionele.
Tweede Kamer wil Kamercommissie constitutionele toetsing
Op 13 december 2023 diende Pieter Omtzigt (NSC) samen met de fractieleiders van BBB, PVV en VVD een motie in om een Kamercommissie voor te bereiden die zich gaat bezighouden met de constitutionele toetsing van wet- en regelgeving. Op 3 januari werd het voorstel breed gesteund door de Tweede Kamer aangenomen.
De commissie was een van de tien voorstellen van Omtzigt in zijn Initiatiefnota van april 2023 met voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing.
- tekst Initiatiefnota Omtzigt (19.04.2023)
Kabinetsreactie Initiatiefnota Omtzigt
Op 2 april 2024 kwam het kabinet met zijn reactie op de initiatiefnota van Pieter Omtzigt. Volgens het kabinet zou de constitutionele toetsing zich moeten beperken tot de klassieke (burgerlijke en politieke) grondrechten.
Het kabinet geeft aan geen voorstander van een toetsing door een constitutioneel hof te zijn, maar kiest voor een gespreide toetsing, waarbij burgers bij elke rechter terecht kunnen als zij van mening zijn dat een wet in strijd is met een grondrecht.
- tekst kabinetsreactie Intitiatiefnota Omtzigt (02.04.2024)
Hoofdlijnenakkoord over constitutioneel hof
In het hoofdstuk ‘Goed bestuur en een sterke rechtsstaat’ van het hoofdlijnenakkoord van 15 mei 2024 hebben BBB, NSC, PVV en VVD afgesproken dat het toetsingsverbod voor de zogeheten klassieke grondrechten in artikel 120 Gw zal worden geschrapt. De coalitiepartijen willen met een voorstel komen om de invoering van een constitutioneel hof grondwettelijk mogelijk te maken.
De keuze in het hoofdlijnenakkoord voor een constitutioneel hof conform de lijn van NSC wijkt nadrukkelijk af van de gespreide toetsing waar het Kabinet-Rutte IV in april nog voor koos.
(Zie ook het nieuwsitem over het hoofdlijnenakkoord.)
Kamer akkoord met Tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing
In het voorjaar van 2024 benoemde de Tweede Kamer naar aanleiding van de motie-Omtzigt een werkgroep om het instellingsbesluit van de nieuwe tijdelijke commissie voor te bereiden. Begin oktober bracht de werkgroep onder voorzitterschap van Michiel van Nispen (SP) verslag uit.
Op 5 november 2024 heeft de Kamer ingestemd met het instellingsbesluit. De commissie moet ervoor zorgen dat de Tweede Kamer eventuele misstanden vóóraf uit de wet kan halen. Zo’n toetsing kan ervoor zorgen dat de wetgeving al in het wetgevingsproces kan worden bijgestuurd en verbeterd.
- De nieuwe Tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing kan de Tweede Kamer adviseren bij wetsvoorstellen, verdragen en wetgevende voorstellen van de Europese Unie.
- De commissie mag ook advies uitbrengen over bijzondere constitutionele aangelegenheden, zoals bij de inlichtingenplicht (art. 68 Gw) en bij de toepassing van het staatsnoodrecht.
- De commissie mag de Tweede Kamer gevraagd en ongevraagd adviseren.
- De Tweede Kamer gaat na een jaar het functioneren van de commissie evalueren.
